Siamo ostaggi dei dirigenti pubblici: la riforma di cui nessuno parla

In una clip ampiamente diffusa e condivisa sui social, la Presidente della Commissione Europea Ursula von der Lyen ha rassicurato l’Italia che le risorse del Next Generation Eu ci saranno e potranno fare la differenza. Ricordandoci, però, che l’Italia ha anche necessità di riforme.

Difficile non condividere il pensiero. Il paradosso europeo, in Italia più acuto, è la stagnazione ventennale della produttività totale dei fattori che - a perimetro chiuso dell’economia – precorre la crescita economica che cerchiamo invano. È paradossale che ciò avvenga insieme a scoperte scientifiche e a progresso tecnico accelerato, tanto da farci scommettere sull’imminente quarta o quinta rivoluzione industriale. Se il progresso non suscita sufficienti investimenti e se questi alla fine producono un risultato economico misero, occorre intervenire sui processi e sulle istituzioni sia del mercato, sia dello Stato.

Come cambiare?

L’elenco delle riforme capaci di incidere sulla produttività dei fattori sarebbe lungo. I lavori degli economisti si concentrano su macro-categorie (Young Eun Kim, Norman V. Loayza, Productivity Growth Patterns and Determinants across the World, World Bank, Policy Research Working Paper 8852, May 2019). Per esempio, accelerano la produttività totale dei fattori: l’investimento nella ricerca e sviluppo e quindi nell’innovazione; il capitale umano; l’efficienza dei mercati, sia di sbocco che dei fattori; la dotazione e la produttività delle infrastrutture, per concludere con le istituzioni: quest’ultima è una amplissima categoria che va dall’efficienza della governance nelle imprese e nelle banche, al costo della pubblica amministrazione, al grado di corruzione, al numero e durata dei processi amministrativi obbligatori per le imprese.

L’Europa si attende che insieme alle proposte per la spesa del Next Generation Eu, l’Italia realizzi riforme “pro-crescita”, idealmente in ciascuno dei cinque ambiti e che magari produca anche un calendario delle riforme, senza le quali la spesa del Next Generation Eu rischia di non lasciare impronta sul Pil delle prossime generazioni.

Perché riformare la dirigenza pubblica?

Una riforma istituzionale essenziale riguarda la dirigenza pubblica. Perché? I motivi sono diversi. Negli ultimi venti anni, dato un sistema politico fluido, i dirigenti pubblici hanno assunto maggiori responsabilità sia nel determinare le norme, sia nell’amministrarle.

Primo. Quanto più la legislazione nasce dai Governi (vuoi per delega parlamentare, vuoi per urgenza, vuoi per i decreti attuativi) tanto maggiore è stato lo spazio legislativo sostanziale attribuito ai dirigenti, tanto a Roma quanto nelle Regioni.

Secondo. Dato il pluriennale blocco delle assunzioni nella Pubblica Amministrazione, i dirigenti pubblici sono mediamente invecchiati come il resto dell’amministrazione. Il dirigente pubblico tipo ha un’età media di 55 anni e solo il 14 per cento è under 30. Consegue il fatto che, in un periodo di progresso tecnico accelerato, l’innovazione non raggiunge facilmente i vertici, dai quali non discendono direttive gestionali e modelli organizzativi coerenti con le tecnologie digitali.

Terzo. È invecchiato il sistema di selezione, largamente basato sulle competenze settoriali (verticali) e poco orientato a premiare le competenze orizzontali. Di queste ultime è considerata – giustamente – la conoscenza del diritto amministrativo. Ma sono relativamente poco considerati altri skill orizzontali come le competenze in materia di informatica. L’amministrazione pubblica dovrebbe poi integrare più tecnici, perché la spesa innovativa e per investimenti richiede una progettazione tecnica; senza ingegneri e tecnici, questa spesa finisce spesso per essere ritardata.

Quarto. Non possono passare inosservate le differenze tra i manager pubblici e privati. I primi sono soggetti a una valutazione quasi sempre molto formale sulla legalità degli atti e assai meno vincolati al raggiungimento dei risultati dei secondi, capovolgendo il criterio che dovrebbe vedere la legalità come un vincolo e non un risultato. Rispetto al management privato, i dirigenti pubblici sono inoltre meno mobili, sia tra amministrazioni che tra funzioni, quando è noto che la rotazione nelle funzioni introduce discontinuità, ma aggiunge qualità al capitale umano espresso dalle persone e produce innovazione organizzativa.

Più formazione e più merito

Seguendo questa stessa linea di pensiero, non vedremmo male che il mantenimento di inquadramento e funzioni sia soggetto non solo a una verifica sostanziale dei risultati raggiunti, ma altresì condizionato all’apprendimento continuo di nuove competenze da parte dei dirigenti.

Per esempio? Conseguendo periodicamente un minimo di crediti formativi universitari in discipline concordate con un’agenzia specializzata nella crescita professionale della dirigenza. Una questione non da poco è, per concludere, l’indipendenza dei dirigenti dal livello politico al vertice delle amministrazioni. Formalmente essa sarebbe assicurata, ma il cortocircuito può avvenire quando le nomine e il mantenimento nelle funzioni dei dirigenti è sottoposto al livello politico, come avviene in molte amministrazioni.

Abbiamo trovato tra gli atti incartati al Senato il DDL S. 1122 - XVIII Leg., recante una delega al governo di riforma anche della dirigenza pubblica. Leggendone il testo, ci pare che si proponga di risolvere una minoranza dei problemi che abbiamo sollevato in questo articolo. E, comunque, dalla nascita dell’atto (5 marzo 2019) sono trascorsi 20 mesi.

È necessario, per investire bene il Recovery Fund, un rapido ripensamento di questo atto, includendo soluzioni ai problemi che abbiamo segnalato. L’alternativa del governo, che evidentemente diffida dei suoi manager, è di creare l’ennesima struttura centrale, per bypassare la burocrazia anziché riformarla.

Una soluzione di brevissimo termine e miope, che scavalca il problema: senza rendere efficaci i 238 mila dirigenti delle pubbliche amministrazioni, speso il Recovery Fund, tutto tornerà lento come prima.

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