La riforma Delrio degli enti locali: razionalizzazione?

Ora che il disegno di legge Delrio di riforma degli enti locali è stato definitivamente approvato dai due rami del parlamento è possibile offrire qualche considerazione generale sull'impianto, rinviando invece alla lettura di alcuni contributi scientifici già apparsi sulla prima bozza del ddl per quel che concerne gli aspetti più tecnici.

1. Innanzitutto, occorre sottolineare che il ddl Delrio, presentato dal governo Letta lo scorso agosto, è l'erede naturale della riforma concepita durante il governo Monti e poi abortita con la sentenza della Corte costituzionale del luglio 2013. Il ddl Delrio divenuto legge riprende in buona misura i principi guida di quel progetto che pretendeva di razionalizzare la struttura e il funzionamento del governo locale a Costituzione invariata. A differenza della riforma Monti, tuttavia, il ddl Delrio non considera più superflua la revisione costituzionale, ma si limita esplicitamente a differirla nel tempo (vedi artt. 1 co. 5 e co. 51 del maxiemendamento). E questo crea fin da subito un problema. Se l'obiettivo è razionalizzare ed eventualmente anche semplificare l'ordinamento del governo locale, non è pensabile dettare una disciplina provvisoria in vista dell'approvazione di una riforma del Titolo V che arriverà tra sei mesi o un anno. La provvisorietà, in quanto tale, crea diseconomie e alimenta incertezza.

Si prendano innanzitutto le Province. In vista della loro abolizione con legge costituzionale, la Provincia sarà trasformata in ente di secondo grado, ossia in un ente locale che trae la propria legittimazione non da un'elezione diretta dal popolo, ma da un'elezione indiretta da parte di un corpo elettorale qualificato e composto da sindaci e consiglieri comunali. L'obiettivo è di anticipare parzialmente gli effetti della riforma costituzionale, svuotando – quanto più è possibile senza violarne le garanzie costituzionali – le competenze dell'ente e trasferendole a Comuni e Regioni. Per raggiungere questo obiettivo, il legislatore definisce una lunga serie di regole minuziose: sul sistema elettorale; sui nuovi organi di governo (sparisce la giunta, arriva l'assemblea dei sindaci); sulle funzioni da esercitare in via provvisoria; sulle risorse finanziarie per farvi fronte; e infine sul trasferimento di una parte dei dipendenti provinciali alle Regioni (senza miglioramento del trattamento economico). Tutta questa architettura di regole finisce inevitabilmente per incidere sul funzionamento complessivo del sistema degli enti locali e delle Regioni, sistema che è obbligato ora a riorganizzarsi – e cioè a produrre una fitta serie di nuovi atti amministrativi - in vista di una riforma costituzionale alla quale seguirà una nuova riorganizzazione.

Che cosa vi sia di razionale in tutto ciò non è chiaro, al di là di un minimo risparmio (circa 30 milioni di euro) derivante dall'eliminazione della classe politica provinciale, di fatto già oggi dimezzata dai commissariamenti, prorogati ulteriormente dal ddl fino al 31 dicembre 2014.

Più sensato sarebbe stato procedere ad una revisione della Costituzione e, simultaneamente, all'approvazione delle necessarie norme attuative. In questo modo si sarebbe evitato di creare una nuova e comunque dispendiosa macchina elettorale per eleggere organi provinciali che tra un anno non esisteranno più, con tutto quello che ne consegue in termini di buon andamento delle amministrazioni comunali e regionali. Sulle funzioni fondamentali delle Province, poi, il legislatore ha privilegiato la continuità con il recente passato della riforma Monti, rinviando al futuro la definizione di chi dovrebbe subentrare nel loro esercizio. Bizzarra è in particolare la nuova e non meglio specificata competenza provinciale in materia di «controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari opportunità sul territorio provinciale». In che cosa debba consistere l'azione della Provincia in questo campo e come vada coordinata con le analoghe funzioni senz'altro esistenti a livello comunale e regionale, ovviamente, non è dato sapere. Quel che è certo è che offrirà materiale di studio per giuristi e avvocati.

2. Un cenno va poi dedicato al complesso tema delle Città metropolitane, ente previsto dalla Costituzione dopo la riforma del 2001 e prima ancora da una legge del 1990, ma mai entrato in funzione. A differenza delle versioni precedenti, le dieci Città metropolitane si dovrebbero strutturare in maniera diversa rispetto alle Province che andranno a sostituire.

I confini della nuova Città metropolitane non corrisponderanno necessariamente a quelli delle vecchia Provincia, dal momento che Comuni appartenenti a Province limitrofe potranno sempre esercitare l'iniziativa per aderire alla Città metropolitana. Soppressa è invece la norma che consentiva ai Comuni dell'odierna Provincia l'opting out dalla Città metropolitana. Il rischio era il proliferare di nuove piccole Province a ridosso della Città metropolitana, in barba ai principi di semplificazione e razionalizzazione. A questo punto, però, il territorio della Città metropolitana diventa solo parzialmente metropolitano, giacché anche Comuni che non fanno parte dell'area metropolitana saranno costretti ad aderirvi. Di qui la possibilità che lo Statuto della nuova Città metropolitana crei “zone omogenee” dotate di autonomia amministrativa per specifiche funzioni. Non è però chiaro in che misura tali zone omogenee si possano e si debbano distinguere dalle unioni di comuni.

Sul pericolo sottolineato da Tito Boeri su La Voce.info che il numero di Città metropolitane proliferi, ci sentiamo di rassicurare i lettori. Le Province non possono decidere di cambiare nome senza una legge dello Stato, né è di per sé possibile istituire nuove Città metropolitane senza legge dello Stato. Tanto più che la norma che poneva le basi per future nuove Città metropolitane è stata alla fine soppressa. Ciò non significa che il rischio di un proliferazione non vi sia, ed esso sarebbe senz'altro minore se, nella riforma costituzionale che avrebbe dovuto essere approvata contestualmente alla riforma in discussione, si fossero definite una volta per tutte le Città metropolitane della Repubblica. A questo proposito, mancano in effetti criteri chiari, quantomeno in termini di superficie e popolazione, per capire in che misura la Città metropolitana si distingua dalla Provincia. Detto ciò, anche laddove in passato siano esistiti criteri precisi, si pensi al caso delle Province nel T.U.E.L., il legislatore non li ha mai davvero osservati, trattandosi di norme di legge ordinaria ed in quanto tali derogabili. Più sensato, come detto, sarebbe stato scriverne il nome direttamente in Costituzione, come è già oggi il caso delle Regioni.

Non molto chiaro, poi, è il sistema di elezione che prevede un sindaco metropolitano di diritto coincidente con quello del comune capoluogo, ma un consiglio metropolitano eletto indirettamente tra i consiglieri e i sindaci. Se l'obiettivo era di evitare l'elezione diretta, non si capisce perché si sia seguito un modello parzialmente diverso rispetto a quello utilizzato per la Provincia, nella quale tanto il Presidente quanto il Consiglio sono eletti indirettamente. Il ddl fa anzi salva l'ipotesi che lo statuto della Città metropolitana preveda l'elezione diretta del sindaco e del consiglio metropolitani (a patto che il Comune capoluogo si dissolva in più Comuni o, per le Città metropolitane con più di 3 milioni di abitanti, che siano create “zone omogenee” e che il Comune capoluogo sia diviso in zone dotate di autonomia amministrativa), mentre esclude del tutto questa possibilità per le Province. Dal momento che sia la Provincia, sia la Città metropolitana sono enti intermedi espressione dei Comuni che ne fanno parte, non è chiaro quale sia la ratio di garantire un trattamento più favorevole alla Città metropolitana rispetto alla Provincia, se non il fatto che quest'ultima sarà abolita dalla riforma costituzionale.

3. Infine, una breve considerazione sulle norme approvate sulle Unioni di comuni. Il limite demografico minimo delle unioni è stato innalzato a 10.000 abitanti (3.000 per le unioni montane di comuni) dai precedenti 5.000 abitanti fissati dal governo Monti. Resta il fatto che il problema non sta tanto nei numeri, quanto nelle capacità degli amministratori locali di accordarsi sull'unione. Anche sulla base del fatto che ormai i Comuni dovranno comunque esercitare in maniera associata tutti i servizi fondamentali, Boeri suggerisce la fusione di Comuni ope legis. La Costituzione, tuttavia, prevede che la modifica delle circoscrizioni comunali rientri nella potestà legislativa regionale. Anche in questo caso, insomma, senza revisione costituzionale, la riforma è destinata a rimanere monca.

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