Se un Comune fallisce, ora paga lo Stato

1. Quando un soggetto privato va in bancarotta per i creditori sono dolori, ma è così che funziona il mercato. L'unico modo per rimuovere il problema è rimuovere anche il rischio, ma senza assunzione di rischi l'economia ristagna. Lo stesso si può dire, mutatis mutandis, per il fallimento di un ente pubblico. Tecnicamente, in Italia gli enti locali non possono fallire, perché si ritiene necessario garantire la continuità dei servizi erogati: il fallimento prelude alla chiusura, ma il nostro legislatore non immagina che un Comune o una Provincia possano chiudere i battenti, per cui si parla piuttosto di "dissesto", una procedura che di fatto comporta per i creditori sofferenze analoghe al fallimento dei privati.

O almeno, così era fino a una settimana fa, quando la seconda sezione della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, con sede a Strasburgo, ha emesso due sentenze che potrebbero avere conseguenze dirompenti nella materia (purtroppo molto attuale) del dissesto degli enti locali. Le sentenze, che si riferiscono a due identiche vicende giudiziarie iniziate rispettivamente ventuno e ventisette anni fa, possono ancora essere impugnate davanti alla Grande Camera della Corte, ma è necessario considerarne attentamente le implicazioni sin da ora, e in ogni caso il loro essere state decise all'unanimità consente di azzardare la previsione che il loro contenuto non verrà ribaltato.

2. Le sentenze in questione, De Luca c. Italia (43870/04) e Pennino c. Italia (43892/04) nascono dal ricorso di due cittadini italiani, appunto i signori De Luca e Pennino, contro il proprio Paese, per non aver consentito loro di ottenere soddisfazione di un proprio credito nei confronti del Comune di Benevento, a seguito del dissesto da questo dichiarato nel dicembre 1993.

I due, infatti, erano proprietari di immobili che avevano locato al Comune, ma il Comune si era reso responsabile di danni, oltre ad essere moroso con i canoni, nel caso del signor De Luca. Tra il 2002 e il 2004, Il Tribunale di Benevento riconobbe fondate le loro richieste, e le rispettive sentenze non vennero impugnate dal Comune, divenendo così definitive.

Senonché, nelle lunghissime more del giudizio, il Comune di Benevento finì in dissesto, per cui De Luca e Pennino non riuscirono mai a far eseguire le rispettive sentenze e quindi ottenere soddisfazione dei propri crediti. Poiché non avevano più a disposizione altri rimedi nell'ordinamento italiano, furono costretti a rivolgersi alla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, davanti alla quale citarono l'Italia per violazione dei loro diritti di proprietà (nella cui nozione rientrano, per consolidata giurisprudenza della Corte, anche i crediti sufficientemente certi ed esigibili), nonché per violazione del loro diritto di difesa, stante l'assenza di rimedi efficaci per eseguire le sentenze a loro favore contro il Comune.

Sul fatto che le somme fossero dovute dal Comune di Benevento non vi era dubbio, viste le sentenze passate in giudicato che davano ragione a De Luca e Pennino; e che il pagamento non fosse mai avvenuto era allo stesso modo fuori discussione. La questione era sostanzialmente: del mancato pagamento deve rispondere lo Stato italiano? Ovvero: se il Comune di Benevento è finito in dissesto nel 1993, vent'anni dopo si può ancora chiedere allo Stato italiano di farsi carico dei debiti che l'ente non ha mai pagato? La Corte europea ha risposto all'unanimità di sì.

La conclusione della Corte si basa essenzialmente su una fondamentale premessa, che i giudici europei danno per scontata, ma che è invece potenziale fonte di molteplici discussioni, ovvero che la "collettività locale" (il Comune di Benevento) è un "organo dello Stato", e pertanto lo Stato italiano deve rispondere dei suoi debiti.

Non è questa la sede per entrare nel dettaglio del dibattito dottrinale sulla natura giuridica degli enti locali, ma qualificare tout court i Comuni italiani come un organo dello Stato stride con il nostro assetto costituzionale, soprattutto con quello risultante dalla riforma federalista del 2001. Infatti, il nuovo art. 114 mette chiaramente sullo stesso piano i Comuni e lo Stato, che, insieme a Province, Città metropolitane e Regioni, costituiscono tutti insieme la Repubblica. I Comuni, poi, vengono espressamente qualificati come «enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione», per cui risulta difficile qualificarli come organi dello Stato, e da questo punto di vista l'affermazione della Corte europea alla base delle sentenze in questione è in tensione con il quadro costituzionale italiano.

Chiaramente, la conclusione dei giudici di Strasburgo è di grande sollievo per tutti i creditori delle amministrazioni locali in dissesto, e per certi versi risponde a un'esigenza di giustizia nel non lasciare insoddisfatte delle persone incolpevoli. Tuttavia, l'implicazione diretta delle sentenze De Luca e Pennino è che il credito viene posto a carico della fiscalità generale dello Stato, e quindi in ultima analisi sostenuto da altri contribuenti ancor più incolpevoli: in effetti, i singoli creditori, quanto meno in un'ipotesi, come questa, in cui il credito derivi da un rapporto stretto volontariamente con il Comune, hanno assunto consapevolmente il rischio sempre insito nel contrattare con chiunque, mentre i contribuenti di tutti gli altri Comuni sono costretti a pagare il conto di un rischio che non si sono mai assunti.

Stranamente, le due sentenze sono passate inosservate nel dibattito pubblico, ma se verrà confermato il principio da esse affermato, ovvero che - indipendentemente dall'assetto costituzionale proprio di ciascun ordinamento - le collettività locali vanno considerate organi dello Stato, e quindi lo Stato risponde dei loro debiti, potrebbero avere conseguenze estremamente rilevanti sulla contabilità pubblica nazionale.

Infatti, in base alle norme interne non può ravvisarsi nessun automatismo che obblighi lo Stato centrale a colmare il buco degli enti locali. O meglio, in passato avveniva proprio questo, cioè lo Stato interveniva "a piè di lista" a risanare Comuni e Province insolventi, e si calcola che questi interventi siano costati circa un miliardo e mezzo di euro. Dato il forte incentivo alla spesa locale che questo sistema determinava, si sono gradualmente introdotti meccanismi che condizionavano l'aiuto statale a una serie di interventi di contenimento di tale spesa, e comportavano un sacrificio più o meno consistente delle ragioni dei creditori.

In effetti, come emerge dalla Relazione della Corte dei Conti sulla gestione finanziaria degli Enti Locali (Esercizi 2011-2012), i Comuni finiti in dissesto sono stati 479 dal 1989 al maggio 2013, ma il loro numero è stato alto soprattutto all'inizio, mentre in seguito i Comuni hanno preferito evitare le nuove strettoie derivanti in modo automatico dalla dichiarazione di dissesto, e così rinviare il più possibile tale dichiarazione. Solo in singoli casi, sulla base di scelte politiche, il governo ha deciso di erogare un contributo straordinario in favore di un ente a rischio di insolvenza, come accadde tipicamente con il Comune di Catania, salvato nel 2008 dal dissesto con uno stanziamento straordinario di 140 milioni di euro ad opera del CIPE. Ma giuridicamente, non vi era più un obbligo indiscriminato dello Stato di provvedere a colmare i buchi della finanza locale.

Con il decreto-legge 174 del 2012, poi, il governo Monti ha introdotto un nuovo meccanismo automatico di contribuzione da parte dello Stato nazionale ai Comuni in difficoltà, ma ha pur sempre subordinato l'accesso da parte dei Comuni a tale fondo rotativo al rispetto di stringenti condizioni di riequilibrio di bilancio da parte dei Comuni (questa restrizione si aggiunge alla sanzione dell'incandidabilità per sindaci e presidenti di provincia responsabili del dissesto, passata indenne dalla censura di incostituzionalità che ha invece colpito analoga sanzione riferita ai Presidenti di Regione). E soprattutto, il decreto del governo Monti non ha modificato in nulla il sacrificio richiesto ai creditori.

A voler cogliere fino in fondo le implicazioni delle sentenze CEDU De Luca e Pennino, invece, il rischio è che salti la contropartita dell'intervento statale, e ancor più il sacrificio dei creditori: infatti la Corte di Strasburgo riserva un evidente favore ai creditori dei Comuni in dissesto, stabilendo che lo Stato debba farsi carico delle somme spettanti, rimborsandole loro di fatto a piè di lista come avveniva una volta, senza subordinare tale intervento a particolari requisiti.

3. Il rischio è quello di indurre una notevole deresponsabilizzazione degli enti locali. È vero che permane il deterrente dell'incandidabilità, oltre soprattutto alla responsabilità contabile, ma la consapevolezza che i debiti verranno comunque in un modo o nell'altro interamente ripianati dallo Stato centrale rischia di far tornare l'Italia indietro di qualche decennio, al tempo in cui lo Stato colmava i buchi senza porre condizioni, come detto arrivando a spendere complessivamente circa un miliardo e mezzo di euro.

Ma questa cifra potrebbe essere sensibilmente più elevata se non si troverà un rimedio in grado di disinnescare la portata di per sé dirompente che potrebbero avere le sentenze citate, se portate fino in fondo alle loro conseguenze. In effetti, è notoria la grande incertezza che regna in merito alla reale entità dei debiti commerciali della pubblica amministrazione italiana, tanto con riferimento allo Stato centrale quanto agli enti locali (nel caso delle due sentenze in esame, si trattava in effetti di debiti riconducibili a tale categoria). In ogni caso, il Rapporto 2013 della Corte dei Conti sul coordinamento della finanza pubblica indica in oltre 23 miliardi l'entità delle spese correnti impegnate e non pagate dai Comuni italiani risultante dal consuntivo 2011, una cifra, pari a circa un punto e mezzo di PIL, potenzialmente in grado di far saltare i già precari conti della nostra finanza pubblica, se d'un colpo lo Stato centrale dovesse astrattamente diventare garante dell'adempimento di questi debiti.

Pur se dettate da comprensibili intenti di tutela dei creditori incolpevoli, quindi, le recenti pronunce della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo sembrano porre una seria minaccia per i conti pubblici italiani, e in fin dei conti per il contribuente italiano, rischiando poi di spingere gli amministratori locali verso un'ulteriore irresponsabilità, già di per sé piuttosto marcata per via dell'assenza nel nostro ordinamento di un autentico federalismo fiscale, che faccia corrispondere interamente potere impositivo e capacità di spesa.

Da questo punto di vista, sembra preferibile l'impostazione, seguita da altri Stati come ad esempio gli Usa, in cui la bancarotta di un ente locale non ha conseguenze automatiche sui cittadini che non appartengono ad esso, salvo in caso di decisione politica del governo federale di venire in soccorso di volta in volta a singoli enti in difficoltà: ad esempio, proprio in questi giorni l'amministrazione Obama sta cercando di lanciare un piano di aiuti da 300 milioni di dollari in favore della città di Detroit. Molto diversa, ma apparentemente di grande successo, è la strada scelta invece dalla città Central Falls, in Rhode Island, che sta emergendo dalla bancarotta non con un aumento delle tasse o nuovo indebitamento, ma con l'intelligente uso del crowdfunding, che ha dato risultati sorprendenti e che sembra offrire spunti per un approccio del tutto innovativo al problema dell'indebitamento degli enti locali.

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