Benché il suo utilizzo sempre più frequente negli ultimi anni lo faccia ritenere un fenomeno contemporaneo, in realtà lo strumento delle sanzioni è assai antico

 

Che cosa sono
C’è un conflitto nel mondo? È molto probabile, specie negli ultimi decenni, che la prima arma utilizzata dai contendenti sia di tipo non cruento, ma non per questo potenzialmente meno efficace e pericolosa: la sanzione economica. Un esempio eloquente sono le recenti vicende delle relazioni degli Stati Uniti con la Russia e la Corea del Nord, dominate da misure coercitive emanate a getto continuo da Washington. Parafrasando il celebre polemologo tedesco Carl von Clausewitz, si potrebbe sostenere che le sanzioni «non sono che la continuazione della politica con altri mezzi», prima del ricorso a una guerra aperta di stile classico.
A una serie di misure di restrizione selettiva o di blocco dei rapporti economici e commerciali, infatti, ricorrono in genere le Nazioni Unite (nel qual caso vanno approvate dai 15 membri del Consiglio di Sicurezza, con voto maggioritario e senza il veto dei cinque membri permanenti: Stati Uniti, Gran Bretagna, Cina, Russia e Francia). Oppure vi ricorrono uno o più Paesi, ad esempio, l’Unione europea o gli Stati Uniti, verso un altro Stato (ma anche contro le sue principali aziende produttive e perfino singoli suoi cittadini, in genere funzionari o imprenditori con ruoli apicali cruciali, mediante decreti selettivi stilati ad hoc), ritenuto colpevole di violare il diritto internazionale o di essersi macchiato di crimini politico-militari o economici gravi e precisi (proliferazione nucleare, sostegno al terrorismo internazionale, riciclaggio di denaro proveniente da traffici illeciti, sanguinose repressioni interne dei diritti civili e umani, aggressione militare a un vicino). Ciò accade soprattutto quando la diplomazia classica stenta a trovare soluzioni alle dispute e ai contenziosi bi- o pluri-laterali. Si tratta di un mezzo di pressione, in genere temporaneo, ma vi sono stati casi di durata pluriennale o, come per Corea del Nord, Cuba e Iran, addirittura pluridecennale, spesso utilizzato parallelamente allo svolgimento di negoziati diplomatici tradizionali per ottenere le finalità politiche prefissate.

Un lungo fenomeno storico
Benché il suo utilizzo sempre più frequente negli ultimi anni (durante la sua prima presidenza, nel quadriennio 1992-96, Bill Clinton emanò sanzioni unilaterali contro 33 Paesi, rappresentanti il 42% della popolazione mondiale - Figura 1) lo faccia ritenere uno strumento contemporaneo, in realtà è assai antico. Il primo caso classico è infatti considerato il decreto di Megara, con cui Pericle indusse Atene a imporre il divieto di commercio di molti prodotti e il blocco navale alla vicina città rivale, che nel 432 a.C. fu tra le cause scatenanti dello scoppio della seconda Guerra del Peloponneso, combattuta da tutto il mondo greco polarizzato intorno a Sparta, da un lato, e Atene, dall’altro. Poco applicato nel corso dei secoli successivi, esso è ritornato in auge durante le guerre napoleoniche, quando nel 1806 la Francia dichiarò il blocco continentale contro la Gran Bretagna, con il divieto di commerciare imposto a tutti gli stati continentali europei. Fu seguito, nel 1807, dall’Embargo Act, proclamato dal presidente Thomas Jefferson, con cui gli Stati Uniti rinunciavano agli scambi con la Francia e la Gran Bretagna per evitare di essere coinvolti nel conflitto europeo.


Più vicine a noi sono le “inique sanzioni” (questa la definizione ufficiale coniata dal regime fascista, che la utilizzò come efficace arma di contro-propaganda interna che giunse fino alla composizione di una canzone dal contenuto ambiguo, intitolata “sanzionami questo”) comminate dalla Società delle Nazioni all’Italia in seguito all’attacco e poi alla conquista dell’Etiopia, rimaste in vigore dal 18 novembre 1935 al 4 luglio 1936. Approvate da 50 Paesi membri dell’organizzazione (con la sola astensione di Austria, Ungheria e Albania, mentre Spagna e Jugoslavia, pur ufficialmente favorevoli, comunicarono a Roma in via riservata che non le avrebbero applicate), esse comportarono il divieto di esportare prodotti italiani e quello d’importare materiali utili al nostro sforzo militare. Ma da tale elenco rimasero curiosamente escluse due voci essenziali per l’apparato bellico e industriale italiano come carbone e petrolio, con il pretesto che essi avrebbero potuto essere forniti da due importanti Paesi produttori non aderenti alla Società come Germania e Stati Uniti. Pochi anni dopo, nel 1940 prima e nel 1941 poi, Washington decretò una serie di embarghi contro il Giappone sul petrolio e altri minerali, accompagnati dal “congelamento” dei beni nipponici detenuti negli Usa, in seguito all’aggravarsi della seconda guerra di occupazione della Cina scatenata da Tokio nel 1937. Queste misure, che ostacolavano a fondo il funzionamento della macchina produttiva giapponese, furono tra la principali cause che determinarono l’attacco del Sol Levante a Pearl Harbour e il conseguente coinvolgimento americano nella II Guerra mondiale.

Sanzioni per tutti
Nel secondo dopoguerra fu la volta delle misure comminate dall’Onu (subentrata alla Società delle Nazioni) contro la Corea del Nord per l’aggressione, nel giugno 1950, alla Corea del Sud e da allora mai revocate; poi quelle contro Cuba, emanate unilateralmente dagli Stati Uniti nel 1959 per gli espropri decisi dal governo di Fidel Castro contro le imprese americane, che controllavano oltre due terzi dell’economia dell’isola - culminate nel blocco navale totale durato un mese durante la fase più acuta della crisi tra Usa e Urss, nell’ottobre 1962 – e tuttora in gran parte ancora in vigore. A seguire quelle varate nel 1963 contro il regime bianco segregazionista del Sud Africa, quando una risoluzione dell’Onu proibì la vendita di armi e materiale bellico.
Nel 1979 l’Assemblea generale invitò gli Stati membri e le imprese multinazionali a interrompere ogni rapporto diplomatico, militare, economico, finanziario e nucleare con Pretoria. Lo strumento più efficace si rivelò il blocco delle esportazioni di greggio, anche se il Paese sviluppò, su vasta scala e con buona efficacia, la distillazione del petrolio dal carbone, di cui disponeva di grandi riserve. È comunque curioso rilevare come il principale puntello militare del regime basato sull’apartheid, malgrado l’avallo decisivo dell’Onu, sia stato Israele (il quale fonda la sua ragion d’essere etica proprio sulla lotta a ogni razzismo), che aiutò Pretoria a fabbricare armamenti terrestri e aero-navali molto avanzati e contribuì in modo decisivo alla costruzione di una dozzina di armi nucleari, poi smantellate nel 1993 dal presidente della transizione alla democrazia, Ferdinand De Klerk.
Analoga base giuridico-diplomatica ebbero le sanzioni economiche che l’Onu impose dal 1965 al 1979 contro l’indipendenza unilaterale dalla Gran Bretagna dichiarata da un altro regime segregazionista, quello della Rhodesia del Sud guidato da Jan Smith.
Temporalmente più vicine a noi sono le sanzioni imposte di fatto all’Iran dall’Occidente in seguito alla nascita del regime islamico nel 1979, divenute ufficiali nel 2007 dopo l’avvio dell’attività di arricchimento dell’uranio, teoricamente per impieghi civili. ma (si disse) con possibili finalità militari. Sanzioni progressivamente sospese dal gennaio 2016 a seguito della firma degli accordi che sottopongono a controllo internazionale le attività nucleari di Teheran, ma che stanno per essere reintrodotte dagli Usa, i quali intendono denunciare unilateralmente tale intesa perché Teheran - che pure li osserva alla lettera, come confermano le ispezioni svolte dall’AIEA (Agenzia internazionale per l’energia atomica) - non ne rispetterebbe “lo spirito”.
Sanzioni ancor più dure furono quelle comminate all’Iraq di Saddam Hussein dopo l’occupazione del Kuwait nell’agosto 1990 e terminate soltanto dopo l’invasione americana del marzo 2003, che non riuscirono nell’intento di abbattere il regime del “raiss” irakeno, ma produssero autentica fame e diffusione di malattie tra la popolazione, con un bilancio stimato tra 670 e 880mila vittime per i soli bambini. Anche quelle comminate alla Serbia nel 1992 per la repressione condotta in Kosovo non produssero gli effetti sperati e furono presto sostituite da un massiccio attacco militare della Nato.

Il boom contemporaneo nasce con lo scoppio delle crisi in Ucraina e Corea del Nord. Nel primo caso la Russia, colpevole di aver annesso la Crimea nel marzo 2014 (dopo l’estromissione del legittimo governo ucraino di Viktor Janukovyč in seguito alle manifestazioni popolari di piazza Maidan a Kiev e la sua sostituzione con Petro Porošenko) e di aver fomentato la ribellione della regione orientale del Donbass abitata da popolazioni russofone ostili alla svolta filo-occidentale, è stata sottoposta a sanzioni da parte di Stati Uniti e Unione europea, nelle quali sono stati ricompresi singoli oligarchi russi (ai quali, tra le altre misure, è impedito l’ingresso in vari Paesi occidentali). Ma non basta: dopo il presunto attacco chimico condotto dal leader siriano Assad nella città di Duma, per una sorta di responsabilità oggettiva indiretta, la rappresentante americana Nikky Haley ha annunciato nuovi provvedimenti punitivi contro Mosca.
Nel caso della Corea del Nord, il Paese, sotto embargo da ben 68 anni (e ciò spiega, almeno in parte, il bassissimo livello di vita dei suoi abitanti), ha subito una serie di progressive restrizioni degli scambi commerciali e delle transazioni finanziarie, accentuatasi nel corso degli ultimi mesi in risposta ai numerosi esperimenti nucleari e lanci di missili a lungo raggio effettuati da Pyongyang durante tutto il 2017 (Figura 2). Di fatto, la Corea del Nord si è vista bloccare il 90% delle sue importazioni di petrolio e tutto il suo commercio estero, in entrata e in uscita, nonché ogni legame finanziario con il mondo esterno. Anche se, grazie a vari abili espedienti (scambi di merci in alto mare tra navi, uso di bandiere-ombra, camuffamenti navali), Pyongyang è riuscita finora a superare le obiettive difficoltà prodotte dalle durissime sanzioni.

Molti campi e tante misure
Questo sommario excursus storico fa intuire come siano molteplici gli strumenti e le forme con cui singoli stati o organizzazioni internazionali sanzionano le condotte sgradite dal punto di vista politico. Generando però un vero ginepraio di norme adottate e Paesi sanzionati, tanto che le più comuni mappe riassuntive non concordano su chi e come viene colpito (Figura 3 - Figura 4 - Figura 5). Sintetizzando al massimo, sul piano economico possiamo riunire queste tipologie in cinque grandi gruppi:
- Tariffe: cioè tassazioni riscosse sulle importazioni provenienti dai Paesi sanzionati. Il settore è al centro dell’attenzione mondiale dopo l’aumento dei dazi applicato dagli Usa contro vari prodotti fabbricati in Cina e le ritorsioni di questa in fase di adozione.
- Quote: limitazioni quantitative applicate ai beni scambiati con un Paese.
- Embargo: restrizione commerciale che impedisce a un Paese di scambiare beni con un altro. Riguarda spesso anche singoli cittadini, aziende e banche.
- Barriere non tariffarie: regolamentazioni non fiscali del commercio estero che hanno lo scopo di limitare la circolazione delle merci, in particolare di contenere le importazioni. Possono, ad esempio, assumere la veste di norme tecniche ultra-dettagliate sulla confezione dei prodotti, la loro provenienza, composizione, scadenza temporale ecc, il cui solo controllo di conformità è in grado di bloccare per lungo tempo un bene alle dogane.
- Congelamento e/o sequestro di beni appartenenti a Paesi terzi.
Sono inoltre in uso anche sanzioni in altri campi:
- Diplomatico. Si tratta di misure con cui si limitano, o addirittura interrompono, le relazioni ufficiali tra Paesi, con la riduzione numerica (di solito in forma reciproca) del personale accreditato fino, in casi estremi, alla chiusura a tempo indeterminato dell’ambasciata e/o di sedi consolari importanti. Si tratta di strumenti con cui s’intende esprimere la condanna per la condotta politica tenuta dal Paese colpito, senza intervenire nei campi economico e militare. L’esempio recente più rilevante è la drastica riduzione di diplomatici russi accreditati, con cui l’Occidente ha reagito al presunto avvelenamento in Gran Bretagna dell’ex spia russa Sergej Skripal e della figlia.
- Sportivo. Le misure punitive in materia prevedono il ritiro di una squadra nazionale da importanti manifestazioni di grande impatto mediatico, come Olimpiadi e campionati mondiali o continentali di vari sport. L’effetto desiderato è psicologico, oltre che pratico (impoverire di partecipanti le gare da cui il Paese colpito tenta di trarre prestigio internazionale), poiché tende a emarginare chi le subisce. L’esempio più noto è il boicottaggio delle Olimpiadi di Mosca del 1980, organizzato dagli Stati Uniti con al seguito quasi tutto l’Occidente, per protestare contro l’invasione sovietica dell’Afghanistan. Nel 1984 fu l’Urss, seguita da tutti i Paesi alleati, a rifiutare per ritorsione di partecipare ai Giochi di Los Angeles. Negli anni 70 e 80 del secolo scorso fu anche impedito a varie squadre sudafricane di gareggiare alle Olimpiadi e ai giochi del Commonwealth a causa della politica di apartheid praticata dal regime segregazionista di Pretoria fino al 1993.
- Militare. La misura ha l’obiettivo d’impedire a un Paese (o a una fazione belligerante, nel caso di conflitti civili) di proseguire in guerre di aggressione o di adottare misure repressive contro propri cittadini. Ma ha anche lo scopo di consentire a un Paese di dichiararsi neutrale dinnanzi a un conflitto, come nel caso del già ricordato Embargo Act, emanato nel 1807 dagli Stati Uniti contro Francia e Gran Bretagna. L’embargo militare si applica anche nei confronti dell’import e dell’export di tecnologie con applicazioni “dual use”, colpendo quindi in misura ampia i commerci internazionali. Secondo i dati forniti dal Sipri (Stockholm International Peace Research Institute) a tutto il 2017, l’Onu ha riconfermato sanzioni militari contro le forze non governative della Repubblica Centroafricana e contro i ribelli houthi in Yemen, emanate nel 2015 (risoluzione 2216). Analogamente l’Unione Europea ha esteso per un altro anno l’embargo sugli armamenti contro Bielorussia, Zimbabwe e Myanmar, mentre Stati Uniti e Unione Europea mantengono da un trentennio (pur con crescenti incertezze del Vecchio Continente) il divieto di esportare armi in Cina, in seguito alla violenta repressione delle proteste popolari in piazza Tienanmen attuata a Pechino nel giugno 1989.
Una sorta di degenerazione del “problema-sanzioni” è inoltre costituita dal fatto che, come si è già accennato, non è soltanto l’Onu a infliggerle in nome dell’interesse collettivo dell’intera comunità internazionale, ma anche gruppi di Paesi - com’è il caso dell’Unione Europea - o addirittura uno soltanto, ed è chiaro che parliamo degli Stati Uniti: essi agiscono ovviamente in base al proprio esclusivo vantaggio, aumentando continuamente il numero dei Paesi colpiti (Figura 6), con l’ulteriore aggravante costituita dall’extraterritorialità delle decisioni giuridico-politiche varate contro Paesi terzi che non intendono aderire ai boicottaggi decisi unilateralmente da Washington, comminando penali anche stratosferiche - com’è stata quella da 8,9 miliardi di dollari elevata a Paribas nel 2014 con l’accusa di aver accettato di intermediare alcuni affari con l’Iran (Figura 7). Anche se ciò appare palesemente illegale poiché viola la sovranità dei Paesi colpiti e le più comuni norme giuridiche internazionali. Come ebbe a lamentare l’allora ministro francese delle Finanze, Michel Sapin, «l’extraterritorialità dei modelli americani, collegata all’uso [globale] del dollaro, dovrebbe indurre l’Europa a mobilitarsi per favorire l’utilizzo dell’euro come valuta di uso internazionale» per combattere simili «scorrettezze».

Ma servono davvero?
A questo punto sorge spontanea una domande-chiave sull’intero sistema delle sanzioni: sono davvero efficaci? A prima vista, la risposta al quesito sembrerebbe essere necessariamente positiva, dato il crescente uso che se ne fa. Il presidente Donald Trump, ad esempio, crede che il dittatore nord-coreano Kim Jong-un abbia deciso di trattare e incontralo rinunciando (forse) ai suoi sogni nucleari proprio grazie alle drastiche sanzioni che gli Usa sono riusciti a imporre attraverso l’Onu. In realtà, sostiene Emily Cashen su World Finance, «secondo uno studio condotto tra il 1915 e il 2006, soltanto nel 30 per cento dei casi le sanzioni hanno avuto successo». Anche perché, più esse sono generali e generiche, minore è la probabilità che abbiano esito positivo: l’esperienza degli ultimi decenni insegna che interdire settori mirati e specifici, in cui un Paese mostra evidenti segni di debolezza, può arrecare danni considerevoli e quindi risultare assai efficace. Altro fattore di buona riuscita: colpire un Paese di piccole dimensioni, fortemente dipendente dall’estero per voci importanti dei suoi scambi, aumenta nettamente l’efficacia delle sanzioni. La Corea del Nord potrebbe costituire uno degli esempi migliori, mentre le sanzioni inflitte al “continente-Russia”, benché più volte ampliate e indurite, hanno dimostrato un’efficacia molto minore.
Ralph Peters, noto commentatore del New York Post, così riassume un piccolo codice di efficacia:
- Le sanzioni funzionano al meglio se fanno parte di un “pacchetto” di misure più ampio: sono uno strumento, non l’unica soluzione adottabile
- Le sanzioni funzionano soltanto se dirette contro uno stato i cui dirigenti debbano rendere conto del loro operato al proprio popolo (quindi le democrazie sono molto più vulnerabili di un regime autoritario)
- Le sanzioni non funzionano (com’è accaduto con Cuba) se il Paese colpito vanta protettori che ne inficiano l’efficacia con il loro appoggio economico-commerciale
- Le sanzioni “lavorano” lentamente: occorre disporre di tempo sufficiente per vederne i risultati
In sintesi, un buon compendio delle molteplici potenzialità dello strumento è nella definizione coniata da Sambit Panigrahi, dell’Indian Institute of Foreign Trade di New Delhi: «Le sanzioni sono come un fiammifero: possono bruciare rapidamente finendo nel nulla, ma possono anche scatenare incendi incontrollabili»

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