Fin dal celebre aforisma di Massimo Severo Giannini, chi si occupa di studiare l’organizzazione territoriale dei poteri pubblici è stato abituato a utilizzare quale principale metro di valutazione degli enti ciò di cui essi si occupano e in particolare quali servizi, attività e compiti svolgano a beneficio della collettività. Ma l’abitudine a guardare, prima di tutto, alle funzioni non è una prerogativa degli addetti ai lavori; esso è invece, per tutti, la naturale conseguenza della natura intrinseca degli enti amministrativi, quali risultanti concrete e materiali del rapporto fra autorità pubblica e libertà individuale.

Le funzioni prima di tutto

Se per gli insider la questione delle funzioni è un tema che ha a che fare con le aspirazioni alla razionalità e alla semplificazione del sistema amministrativo, molto spesso per i comuni cittadini la domanda “che cosa fa?” non è immune da un (pre)giudizio critico, quasi come se dovesse essere riformulata in “a cosa serve?”

Sia consentito notare che non ci si pone la medesima domanda, viceversa, nei confronti degli organi detentori del potere legislativo: nessuno si chiede “cosa fa il Parlamento?” poiché la risposta è scontata: “il Parlamento fa le leggi”.

Sappiamo bene che, dietro la banalità della risposta, si cela un complesso discorso sulla libertà dei fini, che è tipica degli organi costituzionali dotati della potestà di produrre l’ordinamento giuridico, e che non è invece propria degli enti che – l’ordinamento – sono tenuti meramente ad applicarlo.

Così, ogni volta che una riforma muta le caratteristiche dei poteri pubblici costituiti, ovvero istituisce un nuovo ente, è dunque naturale – oltre che lecito – domandarsi quali siano le sue funzioni. Cioè cosa faccia, a che cosa serva.

Il XVI Rapporto su Torino ha rivolto questo cruciale interrogativo con riferimento al neocostituito ente Città Metropolitana.

Come ormai noto, essa è stata finalmente istituita dalla legge 56/2014, dopo un quarantennale dibattito tra amministratori pubblici, geografi, urbanisti, economisti e giuristi, ed è stata istituita dopo venticinque anni da che quell’oggetto dell’amministrazione pubblica è stato inserito nella Carta costituzionale, quindi fra le componenti necessarie dell’ordinamento territoriale repubblicano. Ma nonostante questo, ossia nonostante si tatti di un oggetto dell’amministrazione che si studia da quarant’anni e che è nella Costituzione da venticinque, nella percezione di molti esso rappresenta un oggetto ignoto chiamato ad affrontare una sfida importante, quella della pianificazione metropolitana e della regolazione dei relativi servizi pubblici.

Già l’idea di essere di fronte a una sfida è il primo segnale che c’è qualcosa di anomalo. Nel suo significato etimologico, la parola “sfida” implica infatti una competizione, una lotta, una provocazione a raggiungere un risultato che si può intravedere ma che non è noto. Se il traguardo fosse noto, non sarebbe una sfida: sarebbe una passeggiata, o al più una corsa.

La risposta, tanto per cambiare, sta nelle funzioni che il Legislatore del 2014 ha affidato alle Città metropolitane, nella consapevolezza – come è stato ricordato – che le leggi di questa natura non sono granché imperative, ma sono piuttosto dei «messaggi in bottiglia» (F. Pizzetti alla presentazione del 16° Rapporto Rota), cioè dei programmi di riforma soltanto tratteggiati che qualcuno dovrà raccogliere, aprire, leggere, interpretare ed attuare. Qualcuno che vive e opera dentro quelle stesse amministrazioni che la legge va a riformare, e non già un legislatore-demiurgo con impossibili poteri miracolosi.

Nel definire quindi le funzioni, e operando un evidente strappo alla linea di continuità della tradizione amministrativa italiana, la riforma dello scorso anno ha affidato alle Città Metropolitane un insieme di compiti (e, prima ancora, alcune specifiche finalità istituzionali) del tutto nuovi, inediti e sconosciuti alla generalità dei poteri locali rappresentati dalle pre-esistenti province, e più specificatamente ai loro amministratori e addetti.

Qualche esempio? La finalità di «promuovere e gestire in modo integrato i servizi, le infrastrutture e le reti di comunicazione di interesse della Città Metropolitana», che si declina nelle funzioni volte a «strutturare sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici ed organizzare i servizi di interesse generale». 

Oppure, il compito di «informatizzare e digitalizzare il territorio metropolitano” o quello di “assicurare il sostegno e lo sviluppo delle attività di ricerca innovative e coerenti con la vocazione della città metropolitana».

Nessuna di queste finalità e funzioni era propria delle pre-esistenti Province, e non sfugge di certo che esse richiamino alla mente più il ruolo delle Regioni, che non quello delle ex-Province.

Di qui l’idea di una “sfida”. Una sfida che nei 20 mesi trascorsi dall’entrata in vigore della riforma non sembra essere ancora uscita dalla generale incertezza sulle chances di sviluppo del nuovo ente e sull’impatto delle nuove funzioni e finalità sulla cultura amministrativa e le competenze preesistenti.

Una incertezza che le leggi regionali, e a questo proposito qualificante è il caso piemontese, cercano di ridimensionare integrando, in modo significativo, le finalità della Città Metropolitana sommariamente tratteggiate dal legislatore statale del 2014.

La legge piemontese n. 23 del 29 ottobre 2015

Nel disporre il riordino su tutto il territorio regionale delle “vecchie” funzioni provinciali la legge piemontese del 29 ottobre 2015 ha disegnato una fisionomia più intuibile e chiara anche per la Città Metropolitana.

La legge ha infatti stabilito un insieme di funzioni amministrative più dettagliato, che permette di attribuire un senso più evidente e tangibile al ruolo del nuovo ente nel panorama degli enti locali. Nella speranza che qualcuno, d’ora in poi, lavori per riallineare la cultura amministrativa, i saperi e le competenze tecnico-politiche al mutato quadro delle cose da fare. Si tratta di un’importante attribuzione di ruolo nella definizione delle principali azioni e progetti per il sostegno dello sviluppo socio-economico sostenibile del territorio, con particolare attenzione agli aspetti rurali e montani.

Il ruolo che la Regione attribuisce alla Città Metropolitana è di vero e proprio co-decisore: è infatti previsto che i programmi e gli interventi regionali per il rafforzamento della competitività e della coesione sociale siano definiti mediante “intesa”. Si è quindi in presenza di un’effettiva auto-limitazione della potestà di indirizzo politico regionale, la quale – forse per scongiurare il rischio di una improvvida competizione tra i due livelli di governo – chiama la Città Metropolitana a decidere insieme. Ma non solo: nella co-decisione sono coinvolti anche i Comuni del territorio metropolitano, e così le loro Unioni eventualmente costituite e operanti.

E’ innegabile che qualsiasi processo concertativo, come quello previsto dalla legge regionale, sia tendenzialmente più lungo e complesso delle deliberazioni unilaterali; è altrettanto vero che, spesso, la concertazione rischi di trasformarsi in fenomeni meno brillanti, come ad esempio il consociativismo degli interessi particolari. Ma al netto di questo rischio, deve tuttavia registrarsi una consapevolezza molto forte del potenziale che la Città Metropolitana può esprimere.

Norme di analogo tenore sono contenute anche nelle leggi di altre Regioni, sebbene non in tutte. In Liguria, ad esempio, la legge prevede una facoltà di stipulare intese, mentre in Emilia-Romagna viene istituito un “tavolo di indirizzo” congiunto Regione-Città Metropolitana. Ma soltanto nella legge della Regione Toscana la previsione di una procedura di codecisione sugli atti di programmazione in materia di sviluppo economico e di coesione sociale è pressoché identica a quella piemontese, ed è rivolta a instaurare un sistema normale di partnership paritaria tra i due livelli di governo.

Autorevole dottrina, a riguardo del rapporto Stato-Regioni-Città Metropolitane introdotto dalla legge 56/2014 ha spesso citato la “chiamata in sussidiarietà” che il Parlamento ha rivolto alle Regioni, invitandole in modo pressante a lasciare spazio alle Città Metropolitane attraverso una forte cessione di sovranità nelle prerogative tipiche del governo regionale.

Alla luce delle leggi regionali approvate nel corso del 2015, si deve però dire che la chiamata dello Stato ha trovato un ascolto molto freddo e reticente, tranne che in alcune rilevanti eccezioni come quelle citate. Beati monoculi…, diceva il brocardo.

La legge piemontese presenta risultati meno brillanti quando si passa dal riconoscimento di un ruolo istituzionale alle concrete attribuzioni di funzioni amministrative alla Città Metropolitana. Oltre al richiamo delle funzioni fondamentali, già individuate dalla legge statale, gli elementi che differenziano l’ente per il governo metropolitano dalle altre province sono infatti pochi. Alla Città Metropolitana viene riconosciuta, per delega, la gestione della formazione professionale e dell’orientamento, che si affiancano alle funzioni fondamentali dell’istruzione del ciclo secondario e della gestione dell’edilizia scolastica. Inoltre, viene attribuita ex-novo la pianificazione forestale che, per la Città Metropolitana di Torino, non è peraltro una materia di poco conto, considerato che il 48% del territorio è montano e scarsamente urbanizzato. Ancora, vengono riconosciute competenze in tema di conciliazione di controversie e rilascio di provvedimenti di concessione in materia di usi civici: funzioni che, prima della legge di riordino erano gestite in parte dalla Regione  e in parte dai Comuni. Infine, alla Città Metropolitana vengono attribuite le funzioni di gestione delle aree naturali appartenenti alla rete “Natura 2000”, fatta eccezione per le aree coincidenti con le aree protette a gestione regionale o già delegata ad altri soggetti giuridici.

Non vi è, nella legge regionale di riordino, menzione di ulteriori attribuzioni differenziali alla Città Metropolitana. Di conseguenza, la Città Metropolitana torinese viene a connotarsi come un ente che rispetto alle Province si occuperà “in più” di foreste, formazione professionale, usi civici e protezione della natura.

Se vogliamo, è una fotografia abbastanza distante dall’idealtipo di un ente di governo metropolitano che dovrebbe occuparsi, invece, di trasporto intermodale di persone e merci, insediamenti industriali, programmazione del commercio e della grande distribuzione organizzata, sviluppo delle piattaforme logistiche, infrastrutture di comunicazione materiali e immateriali, politiche per il lavoro e il welfare, internazionalizzazione delle imprese, attrazione di investimenti e via discorrendo.

Differenziazione senza specializzazione: semplificare l’amministrazione resta un traguardo ancora lontano

Ne emerge un quadro non del tutto confortante rispetto all’opportunità di specializzare significativamente la vocazione della Città Metropolitana sia rispetto alle funzioni regionali sia rispetto alle altre aree vaste non metropolitane. La Regione ha infatti stabilito di ricondurre alla propria gestione molte significative competenze (socio-assistenziali, in materia di turismo e cultura, attività estrattive, agricole e di sviluppo rurale, politiche energetiche e politiche attive per il lavoro) e ha prefigurato – in sintonia con il “Jobs Act” nazionale – la regionalizzazione dei servizi per l’impiego.

Si determina così l’avvio di un sistema amministrativo sì differenziato tra Città Metropolitana e altre province, ma non in modo così marcato come ci si poteva aspettare.  In altri termini, da un lato le Province diventano enti largamente dipendenti dalla Regione, mentre la Regione, come denuncia G.C. De Martin (2013) tende a «provincializzarsi», acquisendo le competenze amministrative e gestionali dagli enti di area vasta.  Si crea in questo modo una differenziazione piuttosto anomala: se la Città Metropolitana, da un lato, continua a caratterizzarsi come ente gestionale (oltre che di pianificazione), nel resto del territorio regionale le stesse funzioni saranno gestite dalla Regione, determinando una sostanziale sovrapposizione tra attività di programmazione (tipicamente regionali) e attività gestionali prelevate dalle ex-competenze provinciali.

Va detto però che un esito di questo tipo potrebbe essere non necessariamente negativo. Nei fatti, le Regioni hanno subito fin dalla loro istituzione la tentazione di connotarsi più per funzioni di amministrazione, che non come «enti di normazione e di programmazione democratica delle attività locali» (L. Paladin); in questo senso, il recupero delle funzioni ex-provinciali di amministrazione attiva non farebbe che accentuare un fenomeno già in atto (si pensi alla gestione regionale della sanità) e, d’altro canto, avvicinare le amministrazioni regionali alla comprensione dei bisogni locali delle comunità amministrate. E’ tuttavia ampiamente intuibile che, a valle di questo processo di riordino, avremo un panorama in cui le funzioni amministrative saranno molto più di competenza del governo regionale, che non dei governi locali, compreso quello della Città Metropolitana. E questa rappresenta, senza alcun dubbio, una perdita di autonomia.

E’ stato detto che l’odierna vicenda altro non è che l’esito prevedibile di un disegno di federalismo amministrativo inaugurato con le riforme ordinamentali e costituzionali del 1997-2001 e «persistentemente inattuato», o sostanzialmente traviato dalle superiori esigenze di contenimento della spesa pubblica, accorciamento della filiera decisionale e risparmio dei cd. costi della politica.

E’ stato anche detto che, nello specifico del ruolo delle Città Metropolitane, questi oggetti dell’amministrazione siano stati visti, di volta in volta, come una soluzione miracolosa all’esigenza della crescita dell’economia italiana (L. Vandelli), ovvero come un elemento non necessario dell’architettura istituzionale, soprattutto persistendo la presenza di numerose Regioni dotate (anche) di potere amministrativo.

Sta di fatto, comunque, che l’enfasi che ha portato alla loro costituzionalizzazione nel 2001 ha aperto la strada alla necessità della loro istituzione, che prelude a sua volta alla necessità di investire risorse, tempo e saperi per il loro sviluppo.

E Forse, quella che il Paese attraversa non è ancora una stagione sufficientemente “matura” per vedere un risultato tangibile dell’intero processo, soprattutto per quanto riguarda le risorse finanziarie e la revisione generale della fiscalità locale che sarebbero necessarie per far decollare una riforma così ambiziosa ed epocale.    

 

*Marco Orlando è Responsabile Ufficio Studi e Ricerche presso la Città Metropolitana di Torino. Fa parte del Gruppo di ricerca del Rapporto Rota su Torino, per il quale ha redatto, con il contributo di Silvia Crivello, il capitolo “La riforma delle autonomie locali” (Volume XVI “La sfida metropolitana”)

 

Riferimenti:
De Martin G.C., “Il disegno autonomistico disatteso tra contraddizioni e nuovi scenari problematici", in Le Istituzioni del Federalismo, 2013.

Paladin L., Diritto Regionale, 2000

Vandelli L., Il Sistema delle Autonomie Locali, Il Mulino, 2013



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