La giustizia in Italia / III: colloquio con Claudio Castelli

Parliamo di giustizia con Claudio Castelli, magistrato, Presidente aggiunto Ufficio GIP del Tribunale di Milano in precedenza capo dipartimento organizzazione giudiziaria presso il Ministero della Giustizia.

La giustizia è descritta come sempre in affanno sia per l'arretrato sia per il volume delle cause pendenti. E' solo un problema di organizzazione ? investe in egual modo il settore civile e penale, o solo uno dei due ? e se investe entrambi i settori, il problema ha caratteristiche simili per l'uno e l'altro campo?

In parte è un problema di organizzazione, in parte è un problema di eccesso di domanda, specie nel settore civile. Basti vedere i dati della CEPEJ, la Commissione Europea per l'efficienza della giustizia, secondo la quale su 100.000 abitanti, l'Italia è il terzo paese in Europa per livello della domanda. Il che vuol dire che la domanda è abnorme, in gran parte gonfiata perché conseguenza anche di problemi sociali.

Mentre sul versante penale?

Sul versante penale, l'Italia sconta sicuramente l'esistenza di un numero di reati enorme, frutto delle scelte operate per lungo tempo dal legislatore, che hanno condotto a moltiplicare indiscriminatamente le ipotesi di reato; su questo si innesta il noto problema dell'obbligatorietà dell'azione penale.

Quindi in sintesi, troppe fattispecie di reato?

Esatto. Se si va a vedere cosa è avvenuto nel campo penale, a partire dall'affermazione dello Stato sociale, all'inizio degli anni '60 - '70, si è avuto la penalizzazione di qualsiasi comportamento. Alla introduzione di nuovi diritti è corrisposta la scelta di presidiarli penalmente, in quanto soluzione più semplice e più spendibile a livello pubblicitario.

Il ricorso alla sanzione penale non è più stato utilizzato, quindi, come estrema ratio, vale a dire solo quando ogni altra soluzione sarebbe inefficace?

È così, e questo ha provocato in buona parte l'enorme crescita dei processi. Teniamo conto del resto che se esaminiamo oggi la tipologia dei reati per cui si procede, a parte il grosso numero di reati contro il patrimonio, troviamo, da una parte, quelli connessi all' immigrazione  - anche se ora un po' meno - e, dall'altra, quelli che riguardano la droga. C'è stata infatti una rilevante penalizzazione in materia di droga. Queste sono state le scelte del legislatore.

Tornando invece alla malattia del sistema civile, quale può essere la cura o una prima cura?

La prima questione rimane la necessità di intervenire sulla domanda. La seconda, è certamente l'organizzazione, che conta molto. Come dimostra il fatto che da tribunale a tribunale sistema e tempi sono completamente diversi. Questo dipende certamente da  fattori diversi: il contesto territoriale, le risorse disponibili. Però è noto, ed è pacifico, che se esaminiamo due tribunali in contesti territoriali simili, se non proprio contigui, con risorse più o meno pari, spesso troviamo  funzionamenti radicalmente diversi. Questo vuol dire che sono diversamente organizzati e rappresenta l'importanza del dato organizzativo.

Ma non è il giudice il manager della sua sezione, del suo ufficio ? forse andrebbe chiesto loro come organizzano gli uffici o perché ci sono queste disparità.

Più che dire che il giudice è anche manager, va detto che qualsiasi giudice, ancora più se il ruolo è di coordinamento o di organizzazione, come quello del presidente di sezione o del presidente del tribunale, ha un onere, che fa parte del suo ruolo, di autorganizzazione.

Il problema italiano centrale resta comunque quello dell'arretrato, non delle cause correnti.

Di arretrato si parla sempre, ma concretamente quali sono i numeri?

I dati su questo sono molto chiari, e cioè, in primo luogo, che da tre/quattro anni, forse anche di più, i giudici eliminano normalmente più di quello che sopravviene.

Si parla di un tasso di smaltimento superiore a cento. Il che vuol dire che il problema non è il rapporto fra cause sopravvenute ed esaurite, ma di quelle pendenti da anni che derivano da fattori gestionali. E questo è il primo elemento.

Il secondo elemento è che ci sono situazioni estremamente differenziate. A Milano  la realtà è buona. Se prendiamo i dati a Milano, il tempo di esaurimento dei processi penali è oggi di circa 7 mesi da quando viene depositata la richiesta di rinvio a giudizio, fino alla sentenza o al decreto. Abbiamo un tempo di 2 - 3 mesi per la fissazione dell'udienza e il tempo medio del dibattimento è sui 150 giorni: sono tempi estremamente contenuti.

Nel settore civile, dove la situazione è peggiore, nonostante tutto, il tempo medio è di due anni e mezzo.

A livello nazionale com'è la situazione?

A livello nazionale la situazione è molto peggio. Se si va a vedere l'ultimo bilancio sociale del tribunale di Milano, si vedrà che, rispetto al civile, siamo a 100 giorni  dalla media europea. Ma l'Italia ha rapporti molto più elevati.  

Sembrerebbe una situazione ingestibile 

Va detta una cosa, quando si parla di arretrato, in Italia si fa un'operazione in larga parte ideologica e scorretta sotto più profili. Perché per dire cos'è l'arretrato debbo innanzitutto definirlo e se si pensa che l'arretrato sia costituito dalla pendenza, si sbaglia: pendenza è anche il contenzioso iscritto ieri e non può sicuramente essere definito come arretrato. Invece in Italia parliamo di arretrato, si intendono normalmente tutte le cause pendenti indipendentemente dall'anno di iscrizione

Si dice, abbiamo un debito giudiziario di 9 milioni di procedimenti: non vuol dire niente. Dipende da quando sono pendenti. Recentemente il Ministero della Giustizia in un'interessantissima analisi dei processi pendenti nel campo civile ha definito come arretrato i processi pendenti da oltre tre anni. Io definirei come arretrato i processi che hanno almeno due anni di anzianità. Questo perché la corte europea dice che un processo deve durare tre anni e per evitare condanne in sede europea dobbiamo avere il tempo, un anno, per definirlo.

Dunque, a livello nazionale sino ai dati pubblicati nel novembre 2014 dal Ministero della Giustizia nessuno sapeva quale fosse  l'arretrato, comunque qualificato, perché nessuno aveva mai targato i processi. Che è invece una delle cose che ha fatto il presidente Barbuto a Torino, nell'ambito del suo progetto a Strasburgo, e che poi abbiamo cominciato a fare anche a Milano, è di targare i processi.

Mi spiego: si classificano i processi secondo l'anno di iscrizione, si contano per sapere quanti processi si hanno per ciascun anno di nascita e così si sa anche entro quando si devono chiudere.

A Milano teniamo sotto costante controllo tutti questi dati perché le statistiche sono indispensabili per amministrare.

In ambito penale è da tener conto che si calcola da quando il processo è arrivato al Tribunale, ovvero all'Ufficio GIP con richiesta di definizione, o alla sezione dibattimentale.

Negli ultimi anni il tribunale Milano ha sempre avuto un indice di smaltimento più o meno superiore al  100%. 

Lo snodo quindi è come dire il fattore organizzazione?

Il problema organizzativo si risolve a cominciare dalle scelte dell'ufficio a livello generale;

le capacità del singolo giudice vengono in un secondo momento. La priorità deve essere data alla gestione e a una strategia a livello centrale.

Intendo dire che il primo elemento è la conoscenza, in primo luogo da parte del presidente del tribunale: deve sapere, per così dire, che cosa c'è in magazzino. Dopodiché bisogna conoscere i flussi, e quindi creare una politica per affrontere i flussi. Perché se no si finisce in emergenza.

Tutto questo implica compiere scelte sui canali processuali, sulle specializzazioni e avere un livello di monitoraggio costante di quello che succede.

Il che però comporta avere mezzi e strumenti, per fare questo monitoraggio?

Si certo, ma i registri ce li hanno tutti. Il ministero prevede che società di assistenza informatica estraggano i dati dai registri. Perciò oggi possiamo dire che la disponibilità dei dati necessari ad agire al meglio è diffusa. È chiaro che  occorre avere le persone che si dedicano a questo.

Faccio un esempio sui flussi nel campo penale. Una scelta che si è fatta in questo ufficio è di puntare molto sui decreti penali. Il che implica tener sotto controllo il tasso di opposizioni. In questo momento si registra un peggioramento, ma il tasso medio è del 34%.

I reati fiscali si prestano a questo tipo di scelta, perché si può procedere quasi sempre per decreto penale. 

Sì, ad esempio. Milano, nel complesso emette 10.000 decreti penali all'anno. Ma se si va a vedere in altri tribunali, come Roma per esempio, non è così, nel senso che non è questa la scelta.

E' rimasto però un tema aperto, quello dell'obbligatorietà dell'azione penale, va eliminata, mantenuta o superata ?

L'obbligatorietà, specie in un paese come l'Italia, è inevitabile che debba rimanere ed essere preservata. Perché esiste il rischio di disparità di trattamento. Il problema è, ribadisco, che bisognerebbe concepire davvero l'intervento penale come extrema ratio.

Occorrerebbe quindi un serio intervento sul piano della depenalizzazione.

Certamente, faccio un esempio semplicissimo proprio in materia di reati tributari. L'idea di fondo è che più sanziono, più combatto l'evasione. Non è così, è una stupidaggine. L'idea che ho, personalmente, è che si dovrebbe procedere in un altro modo, anche elevando la soglia di punibilità, ma incoraggiando il pagamento di quanto dovuto mettendosi in regola. Sostanzialmente  chi paga, anche in ritardo, comprese sanzioni e interessi, non deve essere sottoposto nemmeno a procedimento penale. Bisognerebbe cioè incoraggiare comportamenti diciamo fattivi e riparatori. 

Non pare che si vada in questa direzione in effetti

Infatti l'idea che vige è un'altra: quando il governo Monti ha voluto sanzionare di più ha vietato il patteggiamento per alcuni reati tributari, a meno che non  fosse intervenuto  il pagamento. Ma così non si incentiva il pagamento e si intasano i tribunali di procedimenti: perché se uno non può pagare, non può chiedere il patteggiamento e deve andare a giudizio.

In realtà, dovremmo toglierci dall'illusione che ci sia il toccasana, la bacchetta magica che tutto risolve. Su ogni canale, su ogni tipologia di reato, come su ogni tipologia di procedimenti civili, bisogna trovare il rimedio adatto. Per far l'esempio sul civile, uno dei problemi è che in realtà ci sono dei grandi temi che sarebbe necessario affrontare, a cominciare dal contenzioso previdenziale (in alcuni centri del nostro Paese ci sono più cause che abitanti; è famoso il caso di Foggia in cui c'erano più cause previdenziali che abitanti) e dalle esecuzioni civili che richiedono un forte ripensamento.

Poi abbiamo il problema del numero di opposizioni alle sanzioni amministrative di competenza del giudice di pace e la questione del contenzioso nelle corti di appello.

Se riuscissimo ad intervenire su questi settori aspetti in modo mirato, potremmo avere dei benefici immediati. 

Quanto aiuta il legislatore in questa situazione ?

La sensazione sempre più diffusa è che il legislatore sia lontano; che certi interventi siano dovuti dalla necessità di fare leggi manifesto, che servono a tacitare la pubblica opinione. Senza capire che spesso, pur avendo ottime intenzioni, si rischia di adottare provvedimenti che vanno in direzioni radicalmente diverse, perché non si conoscono i problemi tecnici sottesi a determinate soluzioni.

Qualche esempio?

La questione "messa alla prova" in ambito penale è un esempio. 

È stata previsto questo nuovo istituto in ambito penale che prevede di poter sospendere il processo con messa alla prova e se questa ha esito positivo il reato viene dichiarato estinto senza celebrazione del processo

Questa sarebbe un'ottima legge, ma il modo con cui è stata impostata fa si che probabilmente avrà un'applicazione molto limitata, e questo è un peccato.

Avevamo fatto il calcolo, partendo dai lavori di pubblica utilità, già previsti per le guide in stato d'ebbrezza. Posso dire il numero: si contano 1559 sentenze di condanna per lavori di pubblica utilità dal 2010, ma in realtà iniziano dal 2012 perché nei primi due anni si limitano a qualche decina.

Avevamo calcolato che se fosse applicata seriamente, la messa in prova, si potevano gestire 5000 persone all'anno. Ma non ci si è posti il problema di aumentare gli organici dell' UEPE o di dare struttura a questo ufficio, quindi, come al solito, lo strumento c'è ma non si è pensato a quello che serve per la sua attuazione concreta. 

Dal suo curriculum risulta che è responsabile dell'Ufficio Innovazione, cosa può dirci sull'innovazione del processo?

L'Ufficio Innovazione è stato creato per la prima volta a Milano. E all'epoca la scelta è stata di qualificare l'Ufficio Innovazione come un reparto amministrativo composto esclusivamente da personale amministrativo. Io sono stato nominato come referente dei processi d'innovazione quindi non faccio propriamente parte dell'Ufficio Innovazione, anche se lo dirigo.

Quale potrebbe essere la strada per una vera innovazione, per un miglioramento dell'efficienza?

Tutto, mi verrebbe da dire. Quello che noi riteniamo sia innovazione è tutto quello che cambia sostanzialmente la realtà degli uffici: dai lavori di pubblica utilità al passaggio al telematico, alla gestione centralizzata di molti progetti che abbiamo cercato di realizzare qui a Milano.

Un capitolo molto ampio è la digitalizzazione, in particolare per quanto riguarda il processo civile.

Un altro capitolo altrettanto ampio, e oggi forse ancora più interessante, è quello dell'accoglienza del pubblico e della ristrutturazione radicale dei diversi livelli e tipi di accoglienza, sia nei confronti del pubblico, sia nei confronti dell'avvocatura.

A Milano abbiamo creato un sistema multilivello con uffici (l'URP) rivolti al cittadino, i punti informativi che interessano il settore civile e penale dedicati agli avvocati, e le cancellerie. Tre livelli, dunque, che si interconnettono anche con i diversi livelli del sito web e con i totem interattivi. Questa è una delle innovazioni più rilevanti che è stata fatta, cambiando radicalmente la logica di base dell'accoglienza. 

E' una battuta, ma può essere anche una metafora: spesso capita di trovare qualcuno che si è perso in Tribunale

Quando nel 2008 sono tornato a Milano dopo l'esperienza ministeriale, la prima cosa su cui ho riflettuto è stata proprio la mancanza totale di una politica dell'accoglienza. Bisogna pensare che, secondo i calcoli che abbiamo fatto col Politecnico entrano ogni giorno in questo palazzo 5.000 persone, che non sanno dove andare e rispetto alle quali è mancata la previsione di una politica, anche minima, di informazione. E' necessario avere una politica che permetta l'entrata del minor numero di persone possibile, fornendo più servizi online e per quelle che comunque entrano, predisponendo un servizio che eroghi le prestazioni richieste e che consentano un rapido deflusso. A Milano siamo partiti il 14 luglio con l'URP e abbiamo sinora dei riscontri molto positivi. 

Questa è innovazione senza dubbio, ma l'URP riguarda tutti i campi? 

Siamo partiti su due campi, anche se adesso stiamo estendendoli: volontaria giurisdizione e tutele da un lato, e carichi pendenti e certificati penali, dall'altro. Ora ha aperto anche la Corte d'Appello, sia come informazione sia come certificati. A breve aprirà anche l'ultimo sportello del Tribunale che riguarda tutti i certificati sulle esecuzioni e le informazioni sul penale.  

Che risposte avete da questa iniziativa? 

Abbiamo il calcolo di quante persone arrivano e di quanto tempo ci si mette a soddisfare le richieste. Questo primo periodo, escludendo agosto in cui c'è stato un afflusso più limitato, abbiamo riscontrato un afflusso tra le 800 e le 1.200 persone al giorno. E con il tempo medio di rilascio di un servizio, un po' superiore per la procura per quanto riguarda i certificati, più o meno di 20 minuti. Il tribunale ha tempi più contenuti, perché parliamo di 5-10 minuti. Tempi abbastanza ragionevoli. Un dato che mi ha positivamente stupito è che il personale adibito allo sportello sia soddisfatto nonostante che il contatto col pubblico sia un'attività pesante.

Sappiamo che la lentezza della giustizia è un freno agli investimenti, allora viene da chiedere come funzione il tribunale delle imprese?

Funziona bene. Teniamo conto che ha dei numeri abbastanza contenuti. Ha un contenzioso ricco, difficile ed estremamente specializzato. Il tribunale delle imprese funziona bene e ha dei buoni tempi di risoluzione delle controversie. Il problema è che questo risponde ad una saggia scelta di specializzazione. 

Finora non abbiamo parlato di risorse, come siamo messi?

Quanto a risorse, siamo messi male. Il problema drammatico è il personale giudiziario: abbiamo una scopertura degli organici che sta arrivando al 30%. E questo è un grosso problema perché non si vede il futuro a fronte dei continui pensionamenti e del blocco dei concorsi che dura ormai da dieci anni. 

Questo dipende dalle mancate assunzioni?

Non si assume in modo sistematico dagli anni '90. C'è stata qualche assunzione agli inizi del 2000, ma si parla di 300-400 persone, numeri molto bassi.

A Milano abbiamo una scopertura del 25,1%. Tenuto conto che l'organico del Tribunale dovrebbe essere composto da 730 persone, ne mancano 185; in tutti gli uffici giudiziari di Milano mancano complessivamente circa 450 persone. 

Quindi in sintesi la giustizia è un settore rispetto al quale ci si scontra sul piano ideologico, ma rispetto al quale in concreto non si investe.

Proprio così. Abbiamo problemi anche per i magistrati. Al Tribunale di Milano abbiamo una scopertura di 50 (cinquanta) persone, in tribunale, nel senso che su 290 magistrati che dovrebbero coprire l'intero organico, ne mancano 50. Questo dipende anche dal fatto che per un certo periodo non sono stati indetti concorsi, che si stanno facendo adesso, ma che in realtà riescono a coprire a malapena il solo turn over.

La magistratura onoraria supplisce a questa carenza?

La magistratura onoraria è necessaria, ma qui a Milano non è utilizzata in modo massivo, anche se questo discorso non vale per i VPO che coprono la maggior parte delle udienze monocratiche. 

L'amnistia e l'indulto potrebbero essere una prima risposta, magari emergenziale, ma una prima risposta potrebbero darla ?

Personalmente, sono totalmente contrario, per un motivo molto semplice: sono stato tra il '79 e l'89 in pretura, ho visto innumerevoli amnistie e indulti, di fatto sono misure tampone che non risolvono i problemi, riducono forse il sovraffollamento carcerario del momento, ma non costituiscono una soluzione nel lungo periodo.

Ha un profilo di redditività il sistema giustizia?

Abbiamo fatto un paio di calcoli nel bilancio sociale del tribunale di Milano e noi siamo in attivo, tenuto conto dei beni in sequestro, del contributo unificato, delle tasse di vario tipo, diritti di copia, ecc..

Quindi è un sistema che, non solo si paga, quanto meno a Milano, ma in realtà è attivo e in compenso amministra la giustizia. 

Proprio così. 

Aumentare il costo dell'accesso alla giustizia per il cittadino può essere uno strumento per ovviare l'esubero di domanda cui faceva riferimento prima, cioè, uscire dalla logica della giustizia come una sorta di ammortizzatore sociale dei conflitti, può essere una risposta?

Una delle tesi che è circolata per lungo tempo, e che tuttora alcuni sostengono,è che bisogna aumentare il costo della giustizia perché, a fronte del cattivo funzionamento, l'innalzamento dei costi rappresenta uno dei modi per scoraggiare la domanda, per disincentivare l'ingresso.  Una tesi che ritengo sbagliata perché porta a negare i diritti, in particolare dei meno abbienti.

In Italia il costo della giustizia è aumentato in questi anni, in particolare del settore civile c'è stato un aumento del 250% 

Meno in realtà. In alcuni settori ha avuto un risultato ma erano i settori in cui c'è stato un uso strumentale, e forse l'aumento è stato anche saggio; si pensi alle opposizioni alle sanzioni amministrative: finché era gratuito tutti facevano ricorso. Oggi di fronte all'aumento dei costi della giustizia, che abbraccia ogni aspetto della realtà del singolo, un numero non irrilevante di persone rinuncia a far causa, perché sotto i 5.000 euro non conviene. E questo non è giusto.

Il ricorso alla giustizia è ora disincentivato sia per i costi sia dal generale malfunzionamento. Non rischia, questo, di essere interpretato come una negazione dei diritti? 

Certo. Bisognerebbe introdurre a livello elementare, e per tutti le cause relative a importi limitati, degli strumenti molto più agili di tutela, che oggi non esistono. Personalmente trovo che sia stato un errore aver creato il giudice di pace come giudice di diritto, sarebbe stato preferibile un giudice di equità di fronte al quale poteva comparire chiunque, e dove si poteva risolvere la vicenda con un giudizio di equità. Anche perché quello che la gente vuole è la rapidità. Molti si lamentano dei giudizi del giudice di pace, ma in realtà spesso le decisioni sono argomentate in modo opinabile, però normalmente giungono ad una  soluzione  giusta" 

Qui il tema va introdotto, troppi avvocati? 

Non credo che il problema del numero degli avvocati sia un elemento centrale, come taluni sostengono, rispetto all' aumento del contenzioso. Credo che sia una concausa. La ragione vera è che c'è stata una cecità da parte dell'avvocatura, a partire dagli anni novanta, nel ritenere che non ci dovesse essere una seria selezione interna, illudendosi che il mercato potesse assorbire tutto. La prima illusione in verità è stata quando gli avvocati non hanno voluto a nessun costo rientrare nell'obbligo di frequenza delle scuole di specializzazione. Perché l'idea di fondo originaria era quella di una frequenza obbligatoria delle scuole di specializzazione per chi volesse accedere alle tradizionali professioni forensi. Così quella che era una gloriosa professione liberale ha subito una chiara decadenza. Spesso scherzando dico "Ci son più avvocati che metalmeccanici".

Quello che noto, io son qui da 35 anni, è che quando c'erano meno avvocati, si aveva un rapporto fiduciario molto maggiore; si riconosceva la serietà delle persone. Oggi degli avvocati che entrano da me in udienza forse ne conosco un terzo. L'avvocatura è uno dei cardini della giustizia. È evidente che anche la magistratura è in una situazione di crisi, ma non in relazione al numero. Noi siamo pochi e non riusciamo ad avere un numero di laureati di livello sufficiente. Quasi tutti i concorsi non riescono a prendere il numero di magistrati necessario. Ma questo giustamente, perché viene fatta una selezione abbastanza rigorosa.

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